Tutela de las personas con discapacidad en Europa
La legislación comunitaria ha defendido sin ambages el principio de discriminación positiva como un remedio indispensable para conseguir la integración plena de discapacitados y otros colectivos que corren el riesgo de discriminación social o laboral.
En el caso concreto de las personas discapacitadas, las acciones positivas tienen una larga tradición en la mayoría de los Estados miembros. El modelo de acción positiva más empleado es el sistema de cuotas, consistente en reservar un determinado porcentaje de puestos de trabajo a los discapacitados con el objetivo de reequilibrar su representación. Las medidas positivas especiales que adopten los Estados miembros, destinadas a lograr la igualdad efectiva de oportunidades y de trato, no deberían considerarse discriminatorias, siendo, en todo caso, imprescindibles para eliminar la desigualdad de hecho que sufren estos colectivos.
En efecto, con la inclusión del artículo 13 en elTratado de Ámsterdam, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron su voluntad de hacer algo importante a nivel comunitario para combatir la discriminación. Esta postura quedó refrendada en el Consejo Europeo Extraordinario sobre el Empleo (Luxemburgo 20 y 21 de noviembre de 1997), estableciendo en el documento final que “los Estados miembros prestarán especial atención a las dificultades que puedan experimentar las personas minusválidas para incorporarse a la vida activa”.
Esta disposición resulta clave para modernizar un mercado laboral europeo en el que debe desaparecer todo tipo de discriminación. El nuevo artículo 13 permite a la Comunidad adoptar medidas para luchar contra la discriminación por razón de discapacidad, estableciendo que:
“Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar medidas adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o creencias, discapacidad, edad o tendencias sexuales”
El cuarto párrafo del preámbulo del Tratado de la Unión Europea, reformado en Ámsterdam, confirma la adhesión de los Estados:
“…a los derechos sociales fundamentales tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989”.
El Tratado de Ámsterdam incluye asimismo la lucha contra la exclusión social entre los objetivos clave de la acción comunitaria en materia de política social. Así, el artículo 137 (antiguo artículo 118) prevé una serie de medidas que apoyen la acción de los Estados miembros en la lucha contra la exclusión. Esta disposición menciona asimismo la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo como uno de los ámbitos en que las “disposiciones mínimas” pueden ser establecidas a escala comunitaria.
La potestad que se otorga al Consejo para adoptar medidas con el fin de “luchar contra la exclusión social” incluyendo medidas de integración laboral de colectivos excluidos, debe incluir en lógica consecuencia a las personas discapacitadas. Así, y a raíz del apdo. 1 (integración de las personas excluidas del mercado laboral), podemos interpretar que el Consejo también puede adoptar disposiciones mínimas cuyo objetivo sea la integración de los discapacitados en el mercado laboral, que a su vez incluiría medidas para establecer la igualdad de oportunidades. Por lo que el desarrollo de instrumentos jurídicos comunitarios basados en este artículo deben servir sin lugar a dudas para combatir la discriminación por motivos de una discapacidad.
La Declaración del Acta final del Tratado de Ámsterdam relativa a las personas discapacitadas estableció:
“La Conferencia conviene en que las instituciones comunitarias, al elaborar medidas con arreglo al artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, deberán tener en cuenta las necesidades de las personas discapacitadas”.
Con posterioridad, el Consejo en una Resolución de 17 de junio de 1999 relativa a la igualdad de oportunidades laborales de las personas con minusvalías. Y sobre la base del artículo 13 del Tratado CE, el Consejo adoptó en el año 2000 un paquete integrado de medidas de lucha contra la discriminación, del que formaron parte las Directivas 2000/43/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de personas independientemente de su origen racial o étnico, la Directiva 2000/78/CErelativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación; y el Programa de acción comunitario para luchar contra la discriminación (2001-2006).
Las normas, planes y comunicaciones comunitarias han continuado desde entonces, como revelan la Comunicación de la Comisión de 28 de noviembre de 2005 sobre la situación de las personas con discapacidad en la Unión Europea, ampliada con el Plan de Acción 2006-2007, seguido luego por renovaciones acordadas mediante normas o comunicaciones que han ido ampliando los plazos del plan de acción. Así hasta llegar a la propuesta de Directiva relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de 2 de julio de 2008.
Después del Tratado de Lisboa, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, con las adaptaciones introducidas el 12 de diciembre de 2007, tiene valor vinculante y el rango normativo propio de los tratados. En su artículo 26 se alude a la integración de las personas discapacitadas en los siguientes términos: “La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad”. Por su parte, el artículo 21 prohíbe toda discriminación por razón de discapacidad.
En esta misma línea, conviene recordar también que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) estipula que la Unión, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, tratará de luchar contra toda discriminación por razón de discapacidad (artículo 10) y que podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivo de discapacidad (artículo 19).
También hay que tener presente que la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas a la que antes se hacía referencia es un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el ámbito de los derechos humanos del que son partes la UE y sus Estados miembros. La Convención exige a estos que protejan y salvaguarden todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad.
A este respecto, conviene traer a colación la Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020: un compromiso renovado para una Europa sin barreras, cuyoobjetivo general de esta Estrategia es capacitar a las personas con discapacidad para que puedan disfrutar de todos sus derechos y beneficiarse plenamente de una participación en la economía y la sociedad europeas. La Estrategia identifica medidas a escala de la UE complementarias a actuaciones nacionales y determina los mecanismos necesarios para aplicar la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas en la Unión, sin olvidar las propias instituciones de la UE.
La Estrategia se centra en la supresión de barreras en ocho ámbitos primordiales de actuación: accesibilidad, participación, igualdad, empleo, educación y formación, protección social, sanidad y acción exterior, elegidos por su potencial para contribuir a los objetivos generales de la Estrategia y la Convención, así como a partir de los documentos políticos en esta materia de las instituciones de la UE y del Consejo de Europa, los resultados del Plan de Acción de la UE en materia de discapacidad (2003-2010) y una consulta de los Estados miembros, las partes interesadas y el público en general.